从管到治，看十四五国土空间数字治理新趋势（二）-5657威尼斯

引言

新华社日前全文播发《中华人民共和国国民经济和社会发展第十四个五年规划和2035年远景目标纲要》。全文共十九篇六十五章。其中多项内容涉及国土空间规划、生态修复等方面。

新的历史时期，国土空间规划将全面深入推进，自然资源信息化的各类要求也逐渐走入落实阶段。如何运用新一轮信息技术的数字化重塑能力，推进国土空间信息化从“数字管控”向“数字治理”高阶进级，是每一个国土空间信息化工作者都要深入思考的问题。

从“管”到“治”，一字之别，却有本质的变化，治理是管控的高级阶段，更加注重管理对象的完整性、思维的系统性、方式的科学性。结合“十四五”规划纲要精神，笔者认为国土空间信息化向精细治理演变，至少有以下几个发展趋势和关键点。

01 国土空间“全要素”数字治理

新时期的国土空间规划作为土地的供给侧，既要表达保护“山水林田湖草”生命共同体的基本职责，又不能拘泥于自然空间要素的数量、功能、布局和形态的优化，其治理范畴应定位在空间自然要素之上的经济、社会和人文、历史价值等相关要素的总和。随着社会经济发展和人民精神文化生活需求的日益多样化，国土空间“全要素”内涵和外延不断延伸。尤其在刚刚过去的全国两会中，“碳达峰”“碳中和”备受关注，“十四五”期间绿色低碳也将纳入其中国土空间数字治理的统筹范畴。

当前在国土空间数字化建设中，已经形成了基础调查 专项调查一体化调查监测体系、资源承载 开发适宜基础双评价体系、总体 专项空间规划体系，初步形成了管控治理的数字基础；同时大数据云存储、边缘计算、bim/cim三维分析、空间智能识别等技术创新为国土空间全要素数字治理提供了技术支撑。可以看到的是，十四五期间将围绕国土空间全要素治理的确权登记、资产清查、审批许可、执法监察、生态修复、城市更新等工作陆续开展，既有的信息化应用体系也将从单一化向一体化改造集成、升级升维。

02 国土空间“全地域”数字治理　

在新型全球化的视角下，呈现出多中心、组团式、网络化的城市空间演化趋势。新时代的国土空间规划和治理，基于可持续、高质量发展要求，对国土空间的保护开发需要在更大的区域范围内统筹，从而实现优化空间格局、有序开发利用目标。

国土空间全域治理在内涵上应该包含两个层面：一是突破市县边界、城乡边界，面向行政区全域，深化市县联动、城乡统筹，在全域范围统筹生态保护修复、统一调度空间要素配置，引导镇村规划治理、推进乡村振兴；二是打破行政区划边界，从城市走向区域，面向都市圈、城市群，通过经济、社会、生态等政策引领推进国土空间协同治理，如粤港澳大湾区一体化、长三角一体化、京津冀一体化、武汉1 8城市群等。凭借数字赋能，探索构建区域国土空间协同共治平台，创新协同机制和合作框架，实现最优配置、区域协同、市县联动和城乡统筹。

03 国土空间“全周期”数字治理　

高质量发展强调资源保护与开发并重，要求在源头上保护生态、在结构上优化格局、在安全上合理开发、在效益上提升产出，夯实国土空间保护-开发全过程监管。深化数字赋能，需逐步打通资源资产-规划配置-管制利用-保护修复各环节，科学量化考核治理效能与资产负债。通过升级国土空间全周期治理“码上管地”，以地块为单元，串联调查监测-基础评价-规划配置-空间准入-用途转用-审批许可-执法监察-保护修复等过程，推进国土空间治理全过程留痕、全周期监管。

04 国土空间“多层级”数字治理　

围绕生态文明建设与放管服改革要求，国土空间治理领域呈现责权下放、分级管控特征，上级部门落实国土空间资源传导，强化监管职责，下级部门落实公共服务供给，体现服务意识。上下层级管理目标与职责意识的偏移造就了国土空间监管失位，围绕空间规划“五级三类”体系，加强纵向多层级监测监管将是十四五国土空间数字化转型的重点方向，包括三线监测监管、空间准入清单、规划实施体检评估、资产负债清单、互联网 规划监管等。

05 国土空间“多尺度”数字治理　

伴随着国土空间规划工作全面开展，需要建立以空间准入、底线承载为约束，以指标配置、服务配套为核心的数字化传导管控规则与机制，落实国土空间总体规划-单元规划-控详规划-地块修规的纵深传导。

落实到具体实现层面，需深化国土空间多尺度数字化管控治理。例如划分行政街道-控规单元-控规地块（乡镇-乡村-居民点），充分与数字社会治理网格单元衔接，统一空间治理与社会治理数字化单元边界；以控详地块为单元给土地赋码，推进“一码管地”实践探索，在用地选址阶段码上关联地块-项目基本信息；在规划审批阶段深化码上协同办公，推进码上服务、带码审批；在用地实施阶段推进码上管控，监测用地开发利用状态；在土地更新阶段推进码上找存，识别存量建设用地（包括批而未供、供而未用、用而未尽、三旧改造等），汇总存量规模；同时深化工业用地产出效能评估，推进码上评效，动态监测工业用地单位产出规模，引导产业转型升级。

新时代的国土空间规划与治理，有新时代的背景、方向、逻辑和体系，这些都拓展了国土空间规划和治理的精度、广度和深度。但无论怎么延展，回归本质依然是围绕满足人民美好生活的需要。面对新时期国土空间治理工作，唯有统筹把握、长期深耕、精准洞察，才能切实抓住行业发展需求的千差万别以及用户真正痛点，共同推进国家治理体系和治理能力现代化的进程。

【下期预告】

十四五期间国土空间治理从转型到变革，将步入数字政府改革的纵深阶段。武大吉奥以实现统筹协同、共治共享、高质高效的现代化空间治理为目标，构建国土空间数字化治理的“一体两翼”应用体系，助推数字政府改革向纵深发展。

更多详情，下期为您揭晓。